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高帅富 冷漠:新型城镇化建设中流动人口的法律援助研究
2019-01-11 司考411

[摘 要]新型城镇化建设聚焦于人的城镇化,强调城乡人口协调发展,实现公共服务均等化。文章采用流动人口的法律援助为视角,以杭州市余杭区为例,结合实践阐述了流动人口法律援助的现时运行效果,分析了流动人口法律援助存在的立法和服务质量等方面的不足,并提出通过明确政府责任和增强律师义务来完善流动人口的法律援助,从权益救济角度来保障城乡人口基本公共服务均等化。

[关键词]新型城镇化建设;流动人口;法律援助

前言

极速赛车APP城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程,是一个国家工业化和现代化的重要标志。我国城镇化建设从上世纪八九十年代开始的小城镇化到本世纪初的大中城市规模化,最后到十八大之后的新型城镇化,逐渐走上了正轨。新型城镇化建设的一个显著特点是人的城镇化,即保障流动人口基本公共服务均等化。2012年我国城镇化率已达到52。57%,但户籍城镇化率只有35。29%。在城市中,广大流动人口①因为身份不同,待遇存在天壤之别,户籍制度下的城镇化依然存在医疗、就业、社保等基本公共服务的巨大差异。财政部财政科学研究所副所长苏明认为,消除社会冲突的主要政策投入是城市公共服务的均等化。②

法律援助制度,也称法律救助、法律扶助制度等,该制度起源于英国,距今已有100多年的历史,是当今世界上许多国家普遍采用的一种司法救济制度。我国司法部于1994年首次公开提出了建立中国法律援助制度的设想,并在北京、广州、上海、郑州、武汉等地开展了法律援助的试点工作。

《法律援助条例》是我国规范法律援助方面的全国性法律。根据该法第一条和第二条,法律援助是指为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务,给予其法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务的行为。《浙江省法律援助条例》将法律援助定义为:县级以上人民政府设立在司法行政部门的法律援助机构组织的法律服务机构及法律援助人员,为经济困难或者特殊案件的当事人提供无偿的法律服务。

一、在城镇化建设中对流动人口提供法律援助的意义

近年来城乡“同工不同酬”、“同命不同价”事件时有发生,引发了全社会的关注。目前我国正在进行增量财富与存量财富的分配改革,外部利益向内部转移,政府利益向大众转移,从注重增长向增长与福利共进转变。对流动人口提供优质、高效的法律援助,是新型城镇化建设的应有之义且意义重大。

(一)增强流动人口的归属感

流动人口处于经济模式和社会制度双重挤压的一个困难境地,昂贵的律师费往往将他们拒之于法律维权的大门之外。而流动人口法律援助制度能够有效弥补有偿法律服务机制的不公正缺陷,更好地维护外来务工人员的合法权益,保障法律的公正性。政府和社会在关键时施以援手,帮助流动人口度过危机,会让受援人的心理得到满足感和幸福感,增强对地区的归属感。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确强调“要做好对农民工的法律服务和法律援助工作,对农民工申请法律援助,要简化程序,快速办理”,③正是体现了政府对流动人口的关注。

(二)实现社会效应最大化

流动人口往往被排除在主流社会之外,在这类人员实施犯罪行为无力承担律师费用时,法律援助主动及时介入,符合心理学上的边际效应④理论;从社会效果角度看,不仅能够最大限度地降低其本人对社会的仇恨心理,也能够抚慰其亲属孤苦无依求助无门的心灵,有利于社会安定,可充分发挥法律援助“维稳”的功能;从法律角度看,则能够从程序上和实体上保护其权利,免于其因为不懂法而丧失某些权利。正如浦东法院院长丁寿兴所说的:“刑事案件如果没有辩护人的参加,被告人很难提出有效的量刑答辩意见。”

(三)维护社会秩序和稳定

现实情况是:按照年人均纯收入1196元人民币的贫困线标准,中国仍有3597万农民生活在贫困线以下。2009年,城市低保户2340万人,月人均补助160元。即便是在经济发达的杭州市余杭区,大多数外来务工人员仍然处在社会的底层,生活较为困难。当他们因为经济原因丧失权利,同时又遭遇社会群体性冷漠,诉求无法表达,不平无处宣泄时,其心理上的失衡必将是极大的社会隐患。往往转而寻求私力救济,当消极心理压抑到极端后甚至会采取更为极端的手段。这样就会使得社会矛盾大量增加,从而影响社会稳定。

法律援助这一权利救济方式的存在可以使相对弱势的流动人口能够和本地人一样共享法律服务资源,有利于引导他们通过合法正当的途径解决纠纷,从而减少非法的途径,有利于缓解贫富差距带来的负面影响,维护社会稳定。

二、杭州市余杭区流动人口法律援助基本情况

随着我国城镇化的发展,现在每年有大多农民工流入城市。据统计未来25年我国还将有4亿农民工进入城市,流动人口法律援助的潜在需求量很大。现在随着经济快速发展和人民群众对法律援助的逐步了解,流动人口请求法律援助越来越多,这既是对法律援助工作的支持,但同时又给法律援助造成很大的压力。杭州市余杭区在为流动人口提供法律援助方面,做了大量的工作,很多切实举措走在全国前列,值得各地借鉴。

(一)流动人口法律援助案件申请情况

根据《法律援助条例》第十条、十一条、十二条的相关规定可知,我国的法律援助案件可分为指定援助和申请援助。由法院指定的法律援助案件一般适用于特定的刑事案件,主要是盲聋哑人、未成年人、可能被判处死刑的人和贫困者,仅小部分是犯罪嫌疑人和其亲属直接申请的。以2012年为例,余杭区刑事法律援助案件共452件,其中仅36件是申请援助,余杭区法律援助中心经审查后均予批准;民事案件共1023件,全部是申请援助,余杭区法律援助中心经审查后均予批准。由此得知,杭州市余杭区申请法律援助后获批得到法律援助的成功率很高,2012年批准率为100%。

(二)流动人口法律援助案件数量及类型

2012年杭州全市共办理法律援助案件11295件,涉及农民工法律援助5597件,占案件总数的49.6%。接待来访法律咨询44741人(次),涉及农民法律咨询15578人(次),占总咨询量的34.8%,为农民工讨回欠薪4005.93万,使农民工更多地选择法律手段维护合法权益。

其中就余杭区而言,2012年共办理法律援助案件1475件,相较于2010年的1744件和2011年1174件,整体呈上升趋势。从比例上分析,2012年法律援助案件总计1475件,其中66%系为流动人口所提供的法律援助;且无论民事、刑事还是非诉案件,为流动人口提供援助的比例均接近及过半,刑事案件的比例高达86.7%(详见下表:《2012年余杭区流动人口法律援助受援比例表》)。

极速赛车APP从案件类型来分析,流动人口法律援助案件中,在民事部分请求支付劳动报酬、工伤的占很高比例。其中请求支付劳动报酬共536起,涉及农民工的就有320起,涉及工伤案件的主体均为农民工;刑事案件中,故意杀人、故意伤害、抢劫、盗窃、寻衅滋事、容留他人卖淫等侵犯人身权、财产权的案件占绝对比,经济型犯罪占比很小。

(三)对流动人口提供法律援助的积极举措和成效

1.深入基层建立工作站,贴近流动人口提供法律援助

截止2013年7月,余杭区已建成法律援助工作站33个。其中依托基层司法所的工作站20个,依托妇联、看守所、监狱等的工作站13个。此外,余杭区法律援助中心设立了四个专门的受理流动人口法律援助申请的工作站,即余杭区法院法律援助工作站、余杭区劳动仲裁委员会法律援助工作站、余杭区交通事故处理中心法律援助工作站以及运河街道外来人口法律援助工作站。上述工作站在为流动人口近距离、高效及时提供法律援助方面发挥了巨大的作用,是余杭区法律援助工作的一大亮点。

2.着眼援助案件质量,为流动人口提供优质法律援助

余杭区法律援助案件重视援助案件办案质量,结案率、胜诉率都很高。以2012年度为例,民事法律援助案件中,调解结案的占到所有诉讼案件的64%,胜诉案件占34%,败诉案件仅1起;在刑事法律援助案件中已结案件407起,其中援助律师的辩护意见被全部及部分采纳的案件占比73%,顺利挽回损失或取得利益156起,其中尚有45件案件未结案;非诉案件重在挽回损失或取得利益,其中顺利为农民工讨薪成功案件达852起。

在2010年的杭州某公司群体性讨薪案中,⑤余杭区法律援助中心第一时间组成援助律师团为其提供法律援助,连续奋战45小时,化解了这起劳资纠纷,取得了良好的社会效果。

三、当前流动人口法律援助存在的问题

(一)流动人口法律援助存在立法缺陷

首先目前我国的法律援助也只是一般意义上的政府责任,而非国家责任。因为关于法律援助的立法都只停留在政府行政立法的层面,而非国家层面人大的立法。所以现行的法律援助专门法无法很好地调节司法行政机关与法院、检察院之间的关系,从而使得条例规定的内容在实施后无法取得理想的社会效果。

其次现行法律法规中有些规定不利于流动人口维护自身权益。例如在《工伤保险条例》中认定工伤申请的需要提交“与用人单位存在劳动关系的证明材料”,但在现实中流动人口在维权时往往拿不出劳动关系的证明;再如《法律援助条例》规定公民在申请法律援助时需要提交经济困难证明,表明我国在法律援助工作的指向是“经济型”而非“权利型”,即以经济能力来衡量是否对当事人是否提供援助。在实际操作中,申请人须提供由户籍所在地村、社区出具的经济困难证明,并由镇、街道盖章确认。这一规定往往导致那些常年在外的流动人口在居住地无法获取经济困难证明,而回户籍地开具又成本高昂,最终只能无奈放弃申请援助。

(二)受援范围有待进一步放宽

我国现行法律援助的范围主要是刑事和民事法律援助,很少涉及行政案件和非诉案件的法律援助。事实上,行政案件中面对强大的公权力原告方一般处于弱势地位。余杭区的法律援助尚且走在前列,但在法援案件中涉及行政案件的仅国家赔偿类案件、非诉案件仅占所有案件的9%,且诉讼形式比较单一。

除此之外,现行条例也未能将法律援助涵盖到国家法制运行的各个环节和各个层面。例如在刑事侦查阶段若当事人想申请重新鉴定,能否因经济困难免去鉴定费用的问题尚无明确规定;再如现在法律援助也未能深入到执行程序,使得当事人最终的权益无法更好地落实。

(三)流动人口维权成本高、难度大

在民事法律援助中占比最大的是“讨薪”案件。这类案件往往需经劳动仲裁、法院一审甚至二审,再加之强制执行才有可能完成,维权道路十分漫长。工伤案件则在仲裁之前还有工伤认定及伤残等级鉴定两大法律程序。漫长的维权之路超乎流动人口的想象,给其生活工作带来了巨大的影响。在个别案件中,受援人虽然最终拿到了工资或赔偿金,却耗时两年之久。这让笔者不由想起英国政治家威廉·格拉德斯通的名言“迟到的正义即非正义”,全社会均应充分反思。

(四)法律援助的办案质量有待提高

司法行政机关在对法律援助案件进行指派时,通常是随机抽取或者轮流指派律师,这会造成律师专长与案件性质不匹配从而导致办案质量不高。

现实中很多律师尚停留在为生存而工作的阶段。法律援助案件的补贴比委托案件收取的律师费低很多,有时甚至只有三到五分之一,因此部分律师办理援助案件的积极性不高,甚至敷衍了事。而流动人口法律援助案件中常见的讨薪、工伤案件程序尤其冗长,如代理律师积极性不高则更不利于受援人的权益保护。

四、完善流动人口法律援助的建议

(一)明确政府责任

国家在宪法中规定“法律面前人人平等”的这一原则,政府就有保障其得以具体实施并获得实效的责任。所以政府需将流动人口法律援助纳入国民经济和社会发展规划,从宏观上把握法律援助的开展,同时从微观上不断建立和完善各项制度,从政府角度来保障流动人口法律援助的开展。

1。保障援助经费

法律援助经费的多少是影响法律援助范围最直接、最现实的因素,决定了一个政府所能提供法律援助的总量。但是我国法律援助经费主要是依靠地方财政,使得法律援助经费各地保障水平参差不齐,存在越贫困的地方、越需要法律援助的地方经费保障却越低的状况。余杭区法律援助经费从2011年的90万,到2012年的120万,2013年的160万,每年以33.3%的速度增长,在经费保障方面做得是比较好的。而从全国范围来说,完善法律援助经费拨付制度,建立并实行最低经费保障制度使经费能够和法律援助案件数量相匹配,提高地方流动人口维权的效率和质量,是政府需要认真考虑的事宜。

建立并完善政府专项资金制度,首先要做到专款专用,不得挪用或挤压资金。其次要确保法律援助经费使用的最大效益,合理使用经费,降低法律援助成本和耗费,将有限的经费多用于办案,更好地发挥法律援助的社会功能。

2.加强援助网络建设

流动人口的维权之路中存在着取证难、成本高等重重困难,加强法律援助网络建设,联合工商、社保、劳动等部门,确保司法救助的实现,维护流动人口的利益。同时建立专门面向流动人口的法律援助机构,促使法律向基层不断延伸,方便流动人口申请援助。

3.强化劳动监管

首先要加强劳动合同管理。劳动部门应加强对用人单位的教育,加大单位对违法用工的惩罚力度,同时需针对流动人口工作的特点来制定并推行适合签约时间短、季节性强的工作的劳动合同文本。

其次逐步解决流动人口的社保问题。结合我国当下社会发展状况,尽快建立起流动人口的社会保障制度。当务之急就是要完善流动人口工伤保险,实现社会统筹,督促企业及时为工人缴纳工伤保险。

4.考核办案质量

援助案件的办案质量直接决定了受援人的收益程度。保障权利、制度先行,行政主管部门应出台并切实实施援助案件质量考核,不依赖于法律工作者的职业素养和道德修养,而是以制度加以约束和保障。

(二)增强律师义务

《国务院法律援助条例》明确规定律师对法律援助工作的协助义务。但在实践中存在着律师专业与案件性质不匹配、律师积极性不高等情况,导致法律援助服务质量不高。

笔者从事法律援助工作多年,最大的体会在于作为一名援助律师,需要具备爱心、耐心、责任心,⑥才能做好法律援助工作,在工作中实现自己的价值。

1。怀着一颗爱心来接待受援人

流动人口来申请法律援助的大多为社会的底层人口,他们从事着第二产业或者是第三产业中的低端行业。他们很多为生计奔波,生活在生活的边缘,他们期待着律师能给他们一个方向,给他们生存的信心和信念。他们来咨询时给他们倒一杯水,听听他们的苦水,对律师而言可能只是顺手之劳,但是传递给当事人的是温暖与爱。

2。要有足够的耐心来倾听受援人

流动人口大多文化水平低,表达能力差,通常与他们沟通起会比较吃力,而且他们对于同一个事件会反反复复讲好多遍。如果这个时候没有足够的耐心,就不能充分地理顺案情的前因后果,了解当事人的诉求,就不能很好地进行代理活动。只有心平气和地听受援人讲完案情,了解他的诉求,律师才能给他很好的建议,也只有这样他才会有效地配合律师的工作。

3.增强法援律师的责任心

极速赛车APP在进行法律服务过程中,要时刻以当事人为中心,采取的法律措施应当符合当事人的利益和需要,对当事人做出的承诺应当言出必行。律师不能因为是法律援助的案件就敷衍了事,必须谨慎地对待指派的案件,在办案的各个环节都不可以马虎,该查询就查询,该申请就申请,需要据理力争的则更应该拿出证据维护受援人的权益,只有这样才能保证法律援助案件的保质保量。

五、结语

流动人口是中国城镇化建设过程中涌现的新的社会群体,属于社会“夹心层”。作为社会弱势群体,以其人数众多、流动性强等方面特点成为了法律援助工作的新重点。流动人口的法律援助工作任重而道远,对于深化改革,释放制度红利,实现社会公平正义均有深远意义。

[注释]

①流动人口是在中国户籍制度下的一个概念,指离开了户籍所在地到其他地区居住的人口。中国的人口流动主要是由农村流向城市,由经济欠发达地区流向经济发达地区,由中西部地区流向东部沿海地区。他们主要从事高危低薪工作,且普遍文化水平较低。

极速赛车APP②国家人口计生委流动人口服务管理司:《人口有序流动迁移促进城镇化健康发展——人口流动迁移与城镇化国际研讨会综述》,《人口研究》第34卷第5期2010年9月。

③见《国务院关于解决农民工问题的若干意见》,(国发[2006]第5号)第二十九条。

④边际效应(英文名称:Marginal utility),有时也称为边际贡献,是指消费者在逐次增加一个单位消费品的时候,带来的单位效用是逐渐递减的(虽然带来的总效用仍然是增加的)。

⑤《杭州太阳服饰有限公司群体性讨薪案》来源于浙江省司法厅法律援助工作处“全国百优法律援助精品案例”。

⑥甘莉:《浅谈法律援助律师须具备的“五心”》,《法制与社会》2010年1月(下)。

[参考文献]

[1]陈蓉莉.我国法律援助制度的现实运行——以东莞法律援助制为研究样本.法制与社会,2011.02(下).

[2]李学宽,胡玉霞.现代法律援助制度中的国家责任.现代法学,2001年第23卷第5期.

[3]甘莉.浅谈法律援助律师须具备的“五心”.法制与社会,2010-1(下).

[4]李缨.法律援助:从“可见”的制度到“可靠”的救济.西南民族大学(人文社科版)2009/02,(210).

[5]许丽英,李明然。新生代农民工法律援助机制探析。学术交流,2012-5,(5)。

[作者简介]韩琪,浙江诺力亚律师事务所合伙人,涉外和知识产权部负责人,三级律师,中山大学经济法学硕士。

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