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汕大树洞:北京市“重新摇号”制度的若干问题研究
2019-01-05 法律讲堂

[摘 要]2011年10月26日北京指标办发布的关于“车辆被盗抢者可以重新摇号”的通告,虽在一定程度上为车辆被盗抢者提供了重新购车的合法渠道,然而立足行政法视野,该项决策亦有不足:首先,若丢车者重新摇得号,被盗抢指标与新指标各自的定性存在问题;其次,重新摇号的决策有违许可公正原则。

[关键词]车辆被盗抢;重新摇号;定性;公正原则

汽车被盗抢后如何获得新牌照是继北京汽车限购话题后的新话题。2011年7月26日,姜某摇号获得了北京市小客车配置指标,新车上牌后被偷,姜某到北京市交通委员会下设的北京市小客车指标办重新申请配置指标,被告知其若要取得配置指标需重新摇号。姜某以市交通委此规定于法无据为由,向丰台区人民法院提起行政诉讼,请求确认市交通委拒绝向其提供小客车指标的行为违法,并判令市交通委无条件为其提供小客车配置指标一个。①因重新摇号政策起诉交通委员会,这是首例,但姜先生的问题绝非个案。

本文以“车辆被盗抢,重新摇号”制度为核心,立足行政法视野对该决策进行剖析,首先阐述重新摇号制度设立的初衷,继而发掘该制度存在的可商榷之处,同时针对这些商榷之处提出建议。

极速赛车APP一、初衷:重新摇号制度设立的目的

2011年10月26日,北京指标调控办发布了一则通告,主要内容如下:1.车辆被盗抢车主可持身份证件、公安机关出具的立案证明、机动车登记证书等相关证明文件,向市公安交管车辆管理部门提出办理小客车被盗抢状态变更申请,经车管部门信息审核后,将被盗抢小客车信息状态更改为被盗抢,并为申请人开具《被盗抢小客车车辆信息证明》。2.被盗抢状态的小客车不计为个人名下小客车,按照《<北京市小客车数量调控暂行规定>实施细则》(以下简称《细则》),符合申请条件的可申请参加摇号。3.申请人必须签署《被盗抢小客车摇号申请承诺书》,在被盗抢小客车找回后,承诺主动放弃摇号资格或已取得的配置指标,个人名下只准保留一辆小客车。4.提供虚假信息为获取指标的,指标管理机构取消申请资格或收回已取得的指标,且三年内不再受理其指标申请。

不难发现,这一政策解决了一个棘手问题:汽车被盗抢后,根据盗赃无法善意取得的理论,不管车辆如何转手,车主仍然继续拥有被盗车辆的所有权,被盗汽车依然登记在车主名下,《细则》第10条规定:住所地在本市的个人,名下没有本市登记的小客车,持有效的机动车驾驶证,可以申请指标。因此,按照既往规定车主是不能参加摇号的,新规的实施为车主提供了一条重新购车的合法渠道。

二、商榷:重新摇号制度的行政法问题

然而,通过更深层次的思考,该项政策不乏可圈可点之处。单独从行政法的视角审视该项政策,笔者提出两个问题: 其一,被盗抢指标与重新摇得的指标各自该如何定性?其二,该政策是否符合许可公正原则?

极速赛车APP(一)新旧指标的定性问题

1。被盗抢指标的定性

通告第二条指出提交变更申请后被盗客车就不再计在失车者名下,失主符合申请条件的可重新申请参加摇号。这一规定意味着被盗车牌的许可已被行政机关撤回。然而通告第三条却规定在被盗抢小客车找回后,失车者得遵照承诺主动放弃摇号资格或已取得的配置指标,个人名下只准保留一辆小客车,即被盗车找回后,失车者可以选择继续拥有原车牌号。由此看来,第二条与第三条之间明显是矛盾的,这里涉及到撤回和注销的关系问题。撤回和注销存在着因果关系,只要发生撤回的情况,就应当办理注销,只有办理了注销,撤回的效果才能最终实现。结合通告的内容,可知行政机关在撤回被盗车辆的车牌许可后并没有将其注销,既然撤回许可的行为在程序上存在瑕疵,那么通告赋予失车者重新摇号的路径的合法性也是牵强的。

2.新指标的定性

新指标的定性存在两个问题。首先,如上所述,被盗车牌号没有在车主名下彻底消失,新车牌存在的合法性不足。其次,通告第三条规定在被盗抢小客车找回后,失车者得遵照承诺主动放弃摇号资格或已取得的配置指标,个人名下只准保留一辆小客车。那么根据该规定,新指标许可的确定力也是值得质疑的。所谓确定力从广义上理解是指具体行政行为内容的不可变更力和具体行政行为的不可废止或撤销的法律效力。②已生效的法律行为具有形式上和实质上的确定力,只有行政行为具有确定力,才能保证权利和义务的稳定性,才能拘束行政主体和行政相对人的行为。③由于新指标许可诞生之时就不稳定,显然是不具备确定力的。

(二)重新摇号制度的公正性问题

1.许可公正原则的内涵

《行政许可法》第5条第1款规定:“设定和实施行政许可,应当遵循公平、公开、公正的原则。”之所以确立行政公正是行政程序法的主要原则之一是因为行政公正对提高行政行为的可接受性具有重要作用,是确保行政机关行使行政权的过程和结果可以为社会一般理性人认同、接受所要遵循的基本原则。④然而公正与公平、合理等词语一样比较抽象,很难有一个精确的定义。通说认为,行政公正原则旨在行政主体和行政相对人之间实现一种实质上的平等。根据《行政许可法》第5条,行政许可公正主要表现为设定上的公正和实施上的公正。具体到许可的设定和实施细节,笔者认为公正原则的基本内涵包括三点:

(1)行政双方权利义务分配上的公正

在行政许可关系中,由于信息不对称等原因,行政相对人相比行政机关往往是处于弱者地位。因此,在权利义务分配上,法律应赋予行政相对人更多的权利而行政机关应承担更多的义务。这方面在《行政许可法》的条文中也有诸多体现,如第46、47、48条规定了行政相对人听证的权利;第20条赋予了许可相对人的建议权;第71条是关于对行政机关非法设定许可的处理;第72条是对行政机关及其工作人员失职的处理等等。

极速赛车APP(2)行政许可实施中程序上的公正

章剑生教授认为:行政公正原则不仅体现在结果,而且也重视过程的可接受性。⑤因此在行政许可配置中,程序上的公正也至关重要。程序公正即符合正当程序原则,包涵信息公开、公众参与以及回避,要求行政机关做好以下内容:首先,依照法律法规做好信息公开工作。其次,积极主动地邀请民众参与到必要的行政工作中来,听取民众的陈述和申辩,不做闭目塞听的许可决定。最后,做到“自己不做自己的法官”这一基本要求,即对于涉及与自己有利害关系的人的许可,应及时回避,切实保障许可的公正性。

(3)行政许可被第三人侵权后救济上的公正

过去学者对许可公正原则的思考往往停留在设定和实施阶段,往往忽略了颁发许可证后的阶段。作为一种事前监管手段,行政许可的内容应贯穿许可事项的始终并不会在颁发许可证后终止。与此同时,《行政许可法》第69条也只规定了行政许可在实施过程中受到行政机关的侵权时的救济,并没有明确规定许可受到第三人侵害时行政机关应如何作为。结合本案,笔者认为,许可被第三人侵权后的救济过程也应该适用公正原则。对此,笔者在行政许可的性质上找到了理论依据。

笔者认为“许可的过程性”应当包括许可被侵权后的救济阶段的。在第三人对许可的侵权中,行政机关和行政相对人都没有过错,按照“谁侵权,谁负责”理论行政机关是毫无责任的。但是,现实生活中行政相对人往往是没有维权的能力的,需要借助行政机关,行政机关的优势地位决定了对行政相对人的倾斜保护。同时,便民高效原则也要求行政机关尽最大可能来方便和服务民众,并维护其公平正义,当有多种解决问题的手段时,应当选择更有利于行政相对人的。因此,在救济阶段,行政机关应力所能及地帮助行政相对人,秉承公正的原则做出每一项救济措施。

2.重新摇号制度的公正性讨论

重新摇号制度一出台就被公众质疑是否公正。具体表现在以下两方面:

第一,王宗玉教授认为,车辆被盗抢,车主丢失的是财产权,但没有丢失路权,可以通过注销原来的牌照腾出路权空间。他认为,国家负有保护公民财产不受非法侵害的职责。当车主车辆损失已经不可避免时,有关部门再宣布没有得到公权力有效保护的他们“车牌作废”,是有失公正的。

第二,“车主名下只能有一辆车”的规定也会导致不公正的发生。若失车者重新摇得号开上新车后,若被盗车被追回,依规定,必须放弃一辆车,过程中难免会给姜先生带来经济损失,况且现今摇号指标数量逐年下降,⑥而参加摇号人数却猛涨,中签率逐步降低,这样的规定显然是不公正的。

笔者认为,该项政策的不公正还表现在以下两方面:第一,从行政主体与行政相对人权利义务分配角度看,通告的内容反映出,无过错的车主不仅丢车还得丢指标,相对人要为非自身过错造成的损失埋单,承担所有非自身过错产生的义务,这显然有违公平正义。第二,从救济的手段选择上来讲,交通委并没有选择对相对人更有利的手段,有违便民理念。

三、改进:对重新摇号制度的建议

虽然重新摇号制度有善意的初衷,然而制度的不完善引发了其它问题生。那么是否真应像网友呼吁的那样,为失车者重新配置一个指标呢?这得从北京摇号制度设立的初衷着手。

在重新摇号政策出台前,北京市公布了《细则》,对小客车实施数量调控和配额管理制度,其中规定了摇号制度。既然摇号制度的存在价值是调控小客车的数量缓解交通,那么因车牌被盗而分配给当事人一个新的指标是否会对交通产生重大的影响呢?

笔者认为车辆被盗抢事件是少量的,且被盗抢车辆大部分能及时追回,重新为失车者配置一个指标并不会大不利于交通环境。况且《细则》第17条规定:单位或者个人出售、报废名下小客车后需要小客车更新指标的,不需要参加摇号,直接申请更新指标。因此,依照“目的解释”,笔者对重新摇号制度的改进提出如下建议:注销被盗车牌号,然后为失车者重新配置一个指标。这样不仅能解决被盗抢指标与重新摇得指标的定性问题,更重要的是被注销车牌的车辆不能继续在公路上行使,不会增加交通和空气的负担,这与车辆报废、过户的性质是一样的,可以参照类似处理方法。

[注释]

①引自北大法宝行政法案例。

②引自张载宇:《行政法要论》,台湾汉林出版社1997年版,第349-350页。

③引自叶必丰:《行政行为确定力研究》,载《中国法学》1996年第3期。

④⑤转自章剑生:《论行政公正原则》载《法商研究》2001年第5期

⑥北京市新发布的《北京市2013—2017年机动车排放污染控制工作方案》显示,北京市每年的配置机动车指标,由目前的24万个下降到15万个,下降幅度近四成,购车摇号将更难。

[参考文献]

[1]杨解君,汪自成。行政许可法的原则解读[J]。法学研究。2004(1)。

极速赛车APP[2]章剑生。论行政公正原则[J]。法商研究。2001(5)。

[3]叶必丰。行政行为确定力研究[J]。中国法学。1996(3)。

极速赛车APP[4]刘东亮。无害性审查:行政许可性质新说[J]。行政法学研究。2005(2)。

[5]杰文.撤回、撤销、吊销和注销辨析[J].工商行政管理.2004(12).

[作者简介]潘斌卿,浙江大学光华法学院。

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